新疆社会科学院法学研究所所长、研究员、法学博士白丽

一、“合作中心”概况
中国霍尔果斯口岸通关历史132年，位于新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州境内，是我国与哈萨克斯坦等中亚国家开展经济、文化交流的国际大通道和桥头堡。中哈霍尔果斯国际边境合作中心（以下简称“中哈合作中心”），指由中国和哈萨克斯坦国家间组成的，位于中哈两国边境接壤地区的，以贸易、经济和投资为主要活动的合作中心（也称“综合体”），是中哈两国元首达成共识并共同推进的国家战略项目。合作中心横跨中哈边境线，是我国与其他国家建立的首个国际边境合作中心，是上海合作组织框架下区域合作的示范区，是丝绸之路经济带上的重要节点。
合作中心分为中哈两部分：哈方部分位于阿拉木图州的潘菲洛夫区，距离阿拉木图州行政中心塔迪库尔干市321公里，距离阿拉木图市361公里。中方部分位于伊犁哈萨克自治州，与霍尔果斯边境口岸相距1公里，距离伊犁哈萨克自治州的首府伊宁市90公里，距离乌鲁木齐市670公里。中哈合作中心总的面积为5.28平方公里，其中，中方区域的面积为3.43平方公里，哈方区域的面积为1.85平方公里。两部分之间来往设有专门的通道。
2003年9月24日，中哈两国政府签订了《关于建立霍尔果斯国际边境合作中心的框架协议》，2005年合作中心正式开工建设，同年，中哈两国政府签署了《中哈霍尔果斯国际边境合作中心管理活动的协定》。2006年3月17日，国务院下发了《国务院关于中国—哈萨克斯坦霍尔果斯国际边境合作中心有关问题的批复》，对合作中心及配套区的功能定位、优惠政策、建设和管理等作了明确批复。2009年，精—伊—霍铁路的建成，以及随后中国霍尔果斯至哈萨克斯坦铁路对接工作的启动，霍尔果斯口岸将成为中国通向中亚的最便捷的“黄金口岸”。
   在中哈两国政府领导共同关注和推动下，中哈霍尔果斯国际边境合作中心于2011年12月正式封关运营。中哈两国对项目用地实施封闭后各留一个出入口，两国人员、第三国人员和无国籍人员、车辆、货物，持有效证件由各自出入口进入后可以跨境自由流动；对合作中心的监管采取一线放开、二线监管的基本原则，两国的检验机构有边境一线推至二线，两国项目连接通道属于无障碍区；两国人员、第三国人员和无国籍人进入合作中心后，可以在区内自由选择停留点，一次性合法免签停留30天；合作中心各自一侧受本国司法管辖，适用本国现行法律及有关国际公约或中哈协议。有中国境内进入合作中心的建筑物资和区内设施的自用设备，按照保税区政策，免征关税和进口环节增值税；由中方一侧入区的旅客，当出区时携带8000元人民币的免税商品。合作中心中方区域的基本功能为：贸易浅谈、商品展示和销售、仓储运输、宾馆饭店、商业服务设施、金融服务、举办各类区域性贸易浅谈会等。
中哈霍尔果斯国际边境合作中心，构建了涵盖“一区四园”的国家经济特区——霍尔果斯经济开发区。2013年8月，中国人民银行赋予了中哈霍尔果斯国际边境合作中心跨境人民币创新业务试点政策，设立了全国首个“境内关外”跨境人民币创新金融业务试验区，打通了中国（新疆）与国际金融市场人民币资金通道。合作中心封关试运行两年以来，已有工农中建等国有商业银行进驻并设立分支机构。
中哈霍尔果斯国际边境合作中心是中国西部、亚欧大陆桥上唯一具有公路、铁路、航空、管道“四位一体”的国际综合交通大枢纽形，拥有我国西北地区综合运输能力最大的陆路口岸。2014年国务院批准设立霍尔果斯市，以及近期综保区、整车进口口岸和粮食进口口岸的相继落成，都充分彰显着中国扩大开放政策在中国边疆地区的成功实践。
目前，合作中心总投资240亿元，涉及商品展示、酒店宾馆、餐饮娱乐、商业设施、金融服务等领域的22个重点项目已入驻中心，入驻商户1000余家，已建成中科国际贸易中心、义乌商贸城、苏新中心、国际皮草城、中免商场等 。据不完全统计，今年以来，进入合作中心的国内外游客已达到100多万人次，到今年年底有望突破200万人次，实现历史性突破。
2014年从哈萨克斯坦进入合作中心的旅客达到14万人次，日均近383人，实现入出区货物２７５.４５万吨。计划2015年进出口货物量达到2416万吨、贸易额153亿美元 。
   中国与哈萨克斯坦是上海合作组织重要成员国，一区跨两国的新型合作模式，不仅对上海合作组织的经济合作具有借鉴意义，也有利于通过经济合作巩固两国战略伙伴关系、推进政治领域的合作。霍尔果斯国际边境合作中心，作为我国向西开放的重要窗口，也是新疆跨越式发展新的经济增长点，在共建丝绸之路经济带的背景下其发展地位更是日益凸显。
二、“合作中心”法律制度
    中哈两国关于合作中心建设与运营达成的相关法律文件主要是2004年9月24日签订的《关于建立霍尔果斯国际边境合作中心的框架协议》（简称框架协议）和2005年7月4日签订的《关于霍尔果斯国际边境合作中心活动管理的协定》（简称管理协定）。《框架协议》对中哈合作中心的法律适用、管辖权、执行及双方在执法方面的协助等方面做出了原则性的规定，主要包括以下内容：1、中哈合作中心区位的确定。2、确定了中哈合作中心的法律适用和管辖原则，即在中哈合作中心区域内的所有经营活动应遵循行为发生地所属国家的法律法规的属地原则。该协议确定了中哈合作中心的中方部分由中国管辖，哈方部分由哈萨克斯坦管辖。3、协议规定中哈合作中心的管理机构。在该协议中规定，由根据中哈两国本国的法律所确定的有关管理机构来实施中心中方部分和哈方部分的建设和开发。4、该协议确定了中哈合作中心进出境管理办法。为了更好地维护法律秩序并保障社会安全，中哈双方相关的边检、海关、交通、检验检疫和卫生防疫等监察部门将根据各自国家法律对中心区域内属于本方的区域进行监管。5、确定了中心内的执法机构及其法律适用。6、该协议对中哈两国政府机构的执法协助方面做出了相关规定。根据该协议，中哈双方在刑事犯罪和行政违法调查中相互给予协助，并将采取措施预防经济违法行为，相互协作打击犯罪。
新疆维吾尔自治区人民政府于2012年制定颁布了《中哈霍尔果斯边境合作中心中方区暂行管理办法》。主要对政府责任、中心中方管理机构及其职权、中方区域的税收和投资制度、签证制度，以及中心中方区域人员、货物（商品）和交通运输工具的出入管理办法，中心区域的安全和法律秩序保障海关管理、外汇调解和外汇监督等方面作了规定。
合作中心的基本法律特征主要表现为：
1、合作中心的经济贸易合作是以中哈两国政府签订的《框架协议》、《管理协定》为基础并由中哈两国共同参与的。
2、合作中心的中方部分和哈方部分在整体上各自形成严格封闭的隔离区域，这两个封闭的区域通过跨越两国国界的专门通道连接起来，以执行严格有效的区域隔离措施。
3、合作中心的中哈双方在各自的一方区域受本国的司法管辖，实施“境内关外”的监管模式。“一线放开。二线管住”是中哈双方在海关上采取模式。
4、合作中心中哈双方的优惠政策与制度在中哈合作中心中方部分区域适用中国法律规定的投资优惠政策，在合作中心哈方部分区域将适用哈国法律规定的投资优惠政策。
5、商品在合作中心区域内自由流动。合作中心虽然在中哈两国领土上设立，同时中哈合作中心双方的优惠政策又来自于两国各自的规定，但在这种优惠政策组成的区域空间内，中哈双方的商品在内是自由流动的，构成了直至上的商品“关外”流通。
三、“合作中心”存在的法律问题及完善构想
（一）细化合作中心区域内安全与法律秩序保障协定
根据中哈双方于2004年签订的《框架协议》和2005年签订的《管理协定》，以及1996年7月4日签订的《中哈引渡条约》，双方均对中心区域内的法律秩序和安全表示关切，这为进一步完善双方国家主管部门开展协作建立了法律基础，以便细化中心区域安全与法律秩序协定2012年8月16日，根据以上文件，达成中心区域安全与法律秩序协定。
当前，合作中心区域内发生的违法和犯罪，一般由发生地主管部门依据本国法律进行管辖，根据双方协商，也可按商定程序将其移交对方主管部门管辖。随着合作中心贸易蓬勃发展，人流、物流迅速增长，会产生相应的民事、商事纠纷，若不能得到迅速、公正的解决，会影响交易的效率的边境贸易秩序。区域内发生的交通肇事、违法犯罪案件，在处理过程中，中方合作中心内没有符合条件的监管场所及人员留置场所，刑事强制措施及行政拘留等措施无法在合作中心内执行，双方违法犯罪人员无法带离中心办案。因为按照管理协定，两国公民离开中心只能按原路返回，致使案件无法正常办理。
违章车辆处理问题，商户启用三轮车非法载客情况严重，因两国协定和合作中心境内关外的定位，入区货物等同于出口的原因，导致交警查扣的违章车辆和三轮车在合作中心内不能进行处理。
合作中心执法机构有待健全。目前中心内只有一个边防派出所，其职能仅限与一般的治安、边境管理，而安全保卫、刑事、禁毒和经济案件、道路交通管理在中心内成为执法的弱项。相比之下，哈国于2011年9月在哈方区成立了警察局（内务局），在编警察90人，内设交通、移民、外事、警务工作站、治安、预审、指挥中心、拘留所等9各职能部门。由于部门设置不对称，资源性息不能共享，制约着中哈两国警务的合作。
鉴于此事权在国家层面，建议确有必要在《框架协议》与《管理协定》的基础上细化出具体的法律规定，尽快落实签订事宜，以保障中心区域安全与法律秩序。
   （二）建立健全协调机制
合作中心的管理机制在《管理协定》中作了这样的规定：各自区域受各自国家的司法管辖。为确保合作中心各方面活动的正常进行，中心的中方部分和中心的哈方部分分别由双方的授权机构根据各方本国现行法律实施管理，中哈双方管理机构分别为自治区人民政府和哈国工业和贸易部，中心各自部分区域的交通设施、供水供电通讯、工程设施，专门通道行政管理设施等建设和维修资金由各方自己预算支付。现在是哈方设立了名称为“国家物流发展中心有限公司”的专门机构，这样方便管理。中方设立了新疆维吾尔自治区霍尔果斯口岸管委会来管理中方事务，有些在中心发展和建设中遇到的问题不能迅速快捷地到达国家层面。管理机构设置不对等，与国家级的合作区域的地位不太对等。因此，尽管中哈双方的公司间都建立了灵活、及时的沟通机制，但中方管理机构无权直接回复哈方建设中涉及自治区及国家层面的诸多问题。
在中哈两国所签订的相关《框架协议》和《管理协定》中，对采取什么样的形式来统一双方的管理活动缺乏详尽的规定。由于合作中心是国际性的合作项目，必然涉及国家利益诉求及地区利益，因此，必须建立起一套比较科学完整、完备的协调、沟通、决策机制。
外部机制：建议建立合作中心高层定期会晤制度，例如以亚欧博览会为契机，开设合作中心高层（国家级）会晤、部长级会晤和发展与合作学术论坛，为中心最大限度地争取各种优惠政策，提供法制保障，谋划发展规划，确定和完善中心发展基本路线图。
内部机制：建议由合作中心中方运营管理机构与哈方的运营管理机构组建成立合作中心联合工作协调委员会，通过定期召开联席会议等方式，构建信息、贸易、金融、人力资源开发和公共事务等合作交流平台，使中心联合工作协调委员会成为中哈、中哈双方与中亚其他国家一般贸易、加工贸易、边境贸易、互市贸易、转口贸易等信息的搜集、处理、分析、评价和发布中心。
（三）完善纠纷解决机制
中哈两国在政治、经济、法律、文化上存在一定的差异，必然导致贸易活动摩擦和纠纷。世界贸易组织(WTO)官方网站11月30日宣布，哈萨克斯坦正式成为WTO第162个成员国，其19年的入世历程宣告结束，哈于2015年12月15日正式加入世贸组织，但是世贸组织的争端解决机制主要是以外交手段且仅仅针对主权国家之间的贸易争端，其对于在合作中心区域内的两国投资者之间以及投资者与中哈两国政府之间产生的纠纷仍然无法提供很好的解决办法。
中哈两国自建交以来在经济贸易合作领域已经签署了许多双边条约与协议，其中针对如何解决双方在经贸合作中所出现的纠纷也制定了一些具体的纠纷解决条款。比如《中哈关于所得避免双重征税和防止偷漏税的协定》规定对于跨国征税争议应由两国主管当局通过协商解决。《中哈关于在石油天然气领域合作的协议》中规定通过通过谈判解决双方发生的争议。
1993年1月，我国司法部部长蔡诚和哈萨克斯坦司法部部长代表本国在北京签署了《中哈关于民事和刑事司法协助的条约》，主要是国民待遇原则，但是，民事案件包括婚姻家庭和劳动，商事和经济案件的司法协助没有作出明确规定。合作中心的法律规则是直接推动合作进程的重要元素，然而目前合作中心的管理协定只是框架性规定，对中哈双方在合作中心参与投资、贸易活动的自然人、法人的权利义务缺乏明确的规定，一般性的条文规定缺乏具体的操作细，目前看尚未有形成统一的规则。
中哈两国签订的双边条约或协定里都有纠纷解决条款，但这些条款中规定的协商纠纷解决机制过于单一。关于如何执行以及协商不成如何解决，在条约中都没有做出明确规定，这就使得当中哈双方的纠纷一旦通过协商无法解决时将会陷入僵局，不利于纠纷的及时解决。而且纠纷解决条款覆盖面较窄，在中哈协议都仅涉双边经贸合作方面，对于与第三国在合作中心区域内发生经贸合作等领域的纠纷解决方法没有作出相关规定。根据《管理协定》，在民商事方面，当事人虽然可以根据中国的国内法选择仲裁或者诉讼的方式来解决纠纷，可是无论是仲裁还是诉讼，当事人都面临很大困难。大多数当事人因为诉讼程序的复杂与难以执行等问题的存在，在出现纠纷时一般都选择自行和解或者放弃，不愿意通过诉讼的途径来解决纠纷。
其次，由于合作中心没有专门的仲裁委员会，因此合作中心一旦发生纠纷而双方当事人选择通过仲裁解决纠纷时就会面临状告无门的局面，而国内能够受理口岸贸易纠纷的涉外仲裁机构是设立在北京和深圳两地的中国国际经济贸易仲裁委员会，对于边贸上的小额贸易纠纷快速解决适用起来也不现实。因此，有专家建议成立中哈霍尔果斯国际边境合作中心商事仲裁组织。仲裁范围应为合作中心内发生的一切民商事、经济纠纷，为双方不愿意通过诉讼方式解决或协商不成的纠纷。应该根据中哈双方签署的双边条约，并参考我国《仲裁法》涉外仲裁的特别规定的有关规则，制定仲裁委员会仲裁员的聘任规定，明确双边条约中约定中哈两国的国民或者第三国国民具备的条件，如仲裁员的条件、任期。组建由一名或者三名仲裁员组成的独立、平等对待各方当事人的仲裁庭。制定统一适用于仲裁委员会的仲裁员名册，当事人可从仲裁员名册中选定仲裁员，如果当事人约定在仲裁员名册之外选定仲裁员的，当事人选定的或者指定的人士应该经仲裁委员会主任依法确认后可以担任仲裁员。也有学者建议参照东盟自贸区争端解决机制模式，在合作中心内由中哈两国政府达成争端解决机制。
也有学者建议设立中哈合作中心贸易法院，以中哈双方签订的双边协议、管理协定等为法律基础，达成一个《关于建立中哈国际边境合作中心贸易法院议定书》，在议定书中约定贸易法院的产生、组织和管辖权，法官的产生和法院的判决、裁定的执行程序。该法院应当对中哈合作中心区域内发生的具体案例进行分析和研究，对判例中所体现的边境边境贸易规则进行整理和总结，以推动口岸贸易或边境贸易惯例的形成，为跨国区域贸易司法制度的建立积累经验。
四、对新疆一带核心区建设法律服务的几点建议
新疆一带核心区建设是一项庞大而精细的智库系统工程，涉及国家层面和各类企业。解决好则有助于实现中国和中亚互惠共赢目的。结合实务、调研和研究经验，提出以下建议：
（一）做好文本翻译和搜集。建议自治区律协组织相关部门，汇集专业人才，系统翻译中亚国家政经、投资等方面法律法规和政策，让律师了解掌握最基本的法律文本，使中方企业在合作中有法可依、有章可循。
（二）跟踪新疆地区的仲裁和判决等有关案例。2015年7月7日，最高人民法院发布了《最高人民法院关于人民法院为“一带一路”建设提供司法服务和保障的若干意见》法发(2015)9号。提出在“一带一路”建设中，法治是重要保障，司法的作用不可或缺。要探索司法支持贸易、投资等国际争端解决机制充分发挥作用的方法与途径，保障沿线各国双边投资保护协定、自由贸易区协定等协定义务的履行，支持“一带一路”建设相关纠纷的仲裁解决。其中还明确提到，人民法院应依法准确适用国际条约和惯例，查明和适用外国法律，增强裁判的国际公信力。在发布上述意见的同时，最高院还通报了8起人民法院为“一带一路”建设提供司法服务和保障的典型案例。
（三）主动服务
如何应对与化解法律风险是“一带一路”建设中法律服务重点关注的问题之一。“一带一路”作为一项开放式的合作进程，将欧亚非大陆及附近海洋联接起来，涉及沿线60多个国家，首先，其法律体系涉及大陆法系、英美法系，甚至伊斯兰法系，法律体系的不同将导致出现法律争端时国家之间的处理方式不同，法律的适用性被削弱，从而带来一系列法律风险。其次，在切实推进“一带一路”建设的过程中,将涉及基础设施建设、贸易与投资、金融平台打造、能源合作、区域一体化、人民币国际化诸多领域，但各国由于政治体制、历史文化、法律制度、标准体系的不同，必将面临境内外诸多法律与标准问题。再次，沿线国家大多属于新兴经济体及发展中国家，有些国家法律制度并不完善，执法随意性和变化较大，或者通过颁布法律对境外投资者的跨国并购投资设置特别条件和程序予以限制，导致企业的海外投资风险增加。第四，也存在争端解决及仲裁裁决执行风险。许多沿线周边国家不是世界贸易组织成员，这些国家有关法律、政策不受世贸组织关于国际贸易仲裁制度的约束。同时，有的东道国也并不是《纽约公约》的缔约国，该公约处理的是外国仲裁裁决的承认和仲裁条款的执行问题。这就意味着在针对这些国别的投资项目的争议，相关的国际仲裁中即使取得有利于中方的裁决，但在获得东道国法院对这些仲裁裁决的承认和执行方面有着重大的不确定性因素，从而使得仲裁结果难以落实。第五，由于沿线各国经济发展水平及民族、文化、自然环境的差异，还需要特别关注知识产权、劳动用工、环境保护、税收、贸易保护方面的法律风险。
     建议发挥自治区律协平台的统筹性和主动性，以国别法律政策研究为保障，以专业研究为基础，通过法律服务，积极参与国家和自治区政策法规制定和重大工程实施，协助中国和沿线国家的企业在“一带一路”经济区域投资、合作、创办实业、并购、融资过程中，评估投资环境和识别投资风险，提出应对策略，提供专业的法律系统服务，为企业提供专业、优质、全方位的法律服务，为“一带一路”建设保驾护航。